Cativos Medida de contenção e prudência introduzida na despesa das entidades, por via de retenção de verbas, determinada na Lei do Orçamento do Estado (ver artigo 3.º da Lei do Orçamento do Estado para 2016). A libertação destes montantes – designada de descativação – é sujeita à autorização do Ministro das Finanças, que decide em função da evolução da execução orçamental e das necessidades de financiamento.
Circular da DGO A Circular com as instruções para preparação do Orçamento do Estado é elaborada anualmente pela Direção-Geral do Orçamento (DGO). É um documento técnico, que apresenta um conjunto de instruções aos serviços, as quais visam orientar a elaboração dos seus orçamentos. A Circular é submetida à aprovação da tutela da DGO, o Secretário de Estado do Orçamento.
Classificadores Orçamentais Constituem a estrutura de base ou esqueleto do Orçamento do Estado (OE), que suporta, especifica ou identifica cada uma das linhas orçamentais de receita ou despesa. Existem quatro classificadores orçamentais legais que refletem as várias perspetivas segundo as quais o Orçamento pode ser lido: orgânica, funcional, económica e programa.

A estrutura orgânica é definida em função das leis orgânicas do Governo e dos ministérios. A classificação funcional apenas é aplicável à orçamentação da despesa; permitindo comparar as grandes opções financeiras em cada ano económico e em períodos sucessivos, bem como comparações com outros países. A estrutura económica distingue receitas e despesas correntes e de capital. As despesas inscritas nos orçamentos que integram o OE estruturam-se por programas.

Existem outros classificadores secundários, como, por exemplo, o classificador de Fontes de Financiamento, Atividades, etc. (para informação mais detalhada, sugere-se a consulta, na página institucional da DGO na Internet, da área dedicada aos classificadores orçamentais).
Contabilidade Pública e Contabilidade Nacional A Contabilidade Pública é uma contabilidade de «caixa modificada», isto é, que, em termos orçamentais, considera apenas a previsão de recebimentos e pagamentos, considerando ainda, genericamente, compromissos assumidos pelas entidades e receitas já geradas, mas não cobradas. A Contabilidade Nacional é uma contabilidade de acréscimo, baseada nas regras do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC2010), e que possibilita o apuramento do défice de acordo com o Tratado Orçamental. Este sistema de contas e as suas regras de utilização são estabelecidos a nível comunitário pelo EUROSTAT, sendo o apuramento oficial das contas realizado pelas autoridades estatísticas nacionais (em Portugal, o Instituto Nacional de Estatística – INE).
Debate e Votação na Generalidade Após a apreciação pelas comissões parlamentares – que se traduz na emissão de pareceres sobre a respetiva componente setorial da proposta de Orçamento, dirigidos à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa da AR, que, por sua vez dirige o relatório final ao Presidente da AR –, a Proposta de Lei é debatida e votada na generalidade em plenário exclusivamente convocado para o efeito, num prazo de dois a três dias. Cada grupo parlamentar tem o direito de produzir uma declaração sobre a Proposta de Lei, sendo o debate encerrado por uma intervenção do Governo. No termo do debate, a Proposta de Lei do Orçamento do Estado é votada na generalidade (consultar artigos 205.º a 210.º do Regimento da Assembleia da República).
Debate e Votação na Especialidade Trata-se da votação na especialidade dos artigos da Proposta de Lei e dos Mapas Orçamentais, bem como das respetivas propostas de alteração apresentadas pelos deputados. Habitualmente, o OE é discutido na comissão competente na matéria, artigo a artigo, e posteriormente sujeito a respetiva votação, podendo ser solicitada a avocação pelo Plenário de artigos do OE e de propostas de alteração.

Concluído o debate e a votação na especialidade, cada grupo parlamentar e o Governo, que encerra, têm direito a efetuar declarações que antecedem a votação final global.

No prazo de dez dias a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa deve compor a versão final da Lei do Orçamento do Estado (consultar artigos 211.º e 212.º do Regimento da Assembleia da República).
Défice Orçamental O saldo global (défice, se for negativo), em Contabilidade Pública, é medido através da diferença entre a receita e a despesa efetivas. Por receita efetiva entende-se a receita orçamental total excluída da receita de ativos e passivos financeiros e de saldos de anos anteriores; por despesa efetiva entende-se a despesa orçamental total excluída da despesa com ativos e passivos financeiros. São igualmente excluídos deste indicador as operações relativas à dívida pública.

Em Contabilidade Nacional, o agregado equivalente designa-se de «capacidade/necessidade líquida de financiamento do setor das Administrações Públicas» e corresponde à diferença entre a receita e despesa das Administrações Públicas, apuradas de acordo com o Sistema Europeu de Contas.
Enquadramento Macroeconómico Estudo da responsabilidade do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças (MF), que inclui previsões quanto à conjuntura económica internacional e em relação à evolução da economia nacional (incluindo o Produto Interno Bruto – PIB – e a taxa de desemprego). As previsões para as variáveis macroeconómicas determinam a evolução de um número significativo de agregados de receita e de despesa, como sejam a receita fiscal, as prestações de proteção no desemprego e os juros da dívida direta do Estado. Por outro lado, a evolução do PIB determina o valor máximo admissível do défice das Administrações Públicas, uma vez que o objetivo para o défice é medido pelo rácio entre as duas variáveis.
Mapas da Lei ou Mapas Orçamentais Integram a Lei do Orçamento do Estado, o que explica a sua designação comum como «Mapas da Lei». Representam formalmente, como definido pela LEO, as previsões de receitas e as dotações de despesa, estruturadas pelas classificações orçamentais legalmente contempladas: orgânica, funcional, económica e programa.

Estruturam-se atualmente em sete grandes grupos: (i) receitas e despesas dos Serviços Integrados (I a IV); (ii) receitas e despesas dos Serviços e Fundos Autónomos (V a IX); (iii) receitas e despesas da Segurança Social (X a XIV); (iv) despesas correspondentes a programas orçamentais (XV e XVI); (v) responsabilidades contratuais plurianuais (XVII); (vi) transferências para a Administração Regional e Local (XVIII a XX); e (vii) receitas tributárias cessantes (XXI).

O sítio institucional da DGO, na sua área de «Política Orçamental», disponibiliza, com possibilidade de pesquisa anual, a lista completa de Mapas da Lei, bem como outra documentação relacionada.
Plafonds Limites de despesa financiada por receitas gerais; são os valores máximos de despesa, excluindo a que é financiada por receitas próprias ou consignadas, que os programas orçamentais, em primeira linha, e as entidades que os integram, em segunda, devem considerar na determinação das dotações orçamentais a inscrever nos respetivos orçamentos. Como regra geral, os plafonds para o orçamento do ano seguinte devem corresponder aos que estão implícitos ao QPPO que integrou a última revisão do Programa de Estabilidade, ainda que a Lei do Orçamento do Estado os possa alterar.
Programa de Estabilidade Documento elaborado pelo MF, que inclui o QPPO e define o início do processo orçamental. Este é apresentado à Assembleia da República (AR) e, posteriormente, à Comissão Europeia (CE), inserindo-se no âmbito das obrigações do Estado português no seio da União Europeia (UE).
Projeto de Orçamento Projeto individualmente apresentado por cada entidade, incluindo a previsão anual das receitas e despesas de atividades e projetos de cada entidade da AC, que é registado no Sistema do Orçamento do Estado. Para além deste registo, as entidades devem ainda fazer acompanhar o projeto de orçamento dos elementos indicados na Circular Série A da DGO relativa à elaboração da Proposta de Orçamento do Estado.
Promulgação da Lei do Orçamento do Estado A Lei do Orçamento do Estado aprovada pela AR é analisada e promulgada pelo Presidente da República. A Lei corresponde ao articulado da Proposta de Lei do Orçamento do Estado e aos Mapas Orçamentais que a integram, alterados pelas propostas de alteração apresentadas pelos deputados que tenham sido objeto de aprovação em sede parlamentar.
Proposta do OE A Proposta de Orçamento do Estado constitui a «proposta» que o Governo apresenta à AR para aprovação. É composta por três partes essenciais: Articulado da Lei – que inclui os Mapas Orçamentais – Desenvolvimentos Orçamentais e Relatório.

O articulado é o diploma legal do Orçamento do Estado, correspondendo a um conjunto de artigos de Lei; no respeitante aos Mapas Orçamentais, contêm a informação das receitas e despesas de acordo com os classificadores orçamentais. Para além do articulado, são também entregues os desenvolvimentos orçamentais que contêm mapas do OE que incluem as receitas e despesas dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos de forma totalmente desagregada, com vista a possibilitar a sua apreciação na AR, bem como os diversos elementos informativos que devem acompanhar a Proposta de Lei (o conteúdo dos elementos informativos encontra-se discriminado no artigo 37.º da LEO). O Relatório integra os elementos que justificam a política orçamental vertida na Proposta de Lei do Orçamento do Estado.
QPPO O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) representa o instrumento de planeamento plurianual numa perspetiva orçamental. Estabelece os limites de despesa financiada por receitas gerais para o conjunto da Administração Central (AC) e para cada um dos seus programas orçamentais para os quatro anos seguintes.
Receitas Gerais Receitas não associadas ou decorrentes da atividade de uma entidade, não estando, em regra, afetas a nenhuma finalidade em particular, visando constituir o stock global de fundos que financia a despesa pública em geral. Incluem-se neste agregado a receita de impostos, dividendos de participações do Estado, taxas, multas, entre outros, bem como os empréstimos contraídos pelo Estado – que asseguram a cobertura do défice (diferença entre o total de despesa não financeira e o total de receitas não financeiras).
Relatório do OE O Relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado contém a apresentação e a justificação da política orçamental proposta. Apresenta os pressupostos macroeconómicos do MF que presidiram à elaboração do OE. Analisa a evolução da situação financeira das Administrações Públicas, ao nível dos diversos subsetores. Elenca as prioridades políticas orçamentais setoriais de cada programa orçamental e os respetivos recursos financeiros (veja-se, a título exemplificativo, o Relatório que acompanhou a Proposta de Orçamento do Estado para 2016). O conteúdo do Relatório do Orçamento do Estado encontra-se integralmente definido no artigo 36.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO).

Para além disso, o Relatório do Orçamento do Estado é o documento através do qual o Governo apresenta parte significativa dos elementos informativos que, nos termos do artigo 37.º da LEO, devem acompanhar a Proposta de Orçamento do Estado a apresentar à Assembleia da República.
Relatórios Preliminares Na sequência do encerramento dos sistemas de informação de suporte à elaboração do OE, a DGO elabora relatórios preliminares por cada programa orçamental, nos quais é aferido o cumprimento das regras orçamentais, incluindo as expressas na Circular de Preparação do Orçamento do Estado. Nesses relatórios são ainda incluídas propostas de correção/alteração aos orçamentos, visando o cumprimento das normas orçamentais, com enfoque na eliminação de práticas de orçamentação menos corretas, bem como a resolução ou minimização de riscos orçamentais que possam ter sido identificados.
Sistema Conjunto de aplicações informáticas de suporte às diferentes fases do processo. Inclui nomeadamente folhas de cálculo, sistemas online da DGO (SOL) e o Sistema do Orçamento do Estado (SOE) cujo desenvolvimento e manutenção são assegurados pela eSPap.

Siglas e Acrónimos


AC
Administração Central
AP
Administrações Públicas
AR
Assembleia da República
CE
Comissão Europeia
CM
Conselho de Ministros
CN
Contabilidade Nacional
CP
Contabilidade Pública
CRP
Constituição da República Portuguesa
DGO
Direção-Geral do Orçamento
EC
Entidades Coordenadoras
EPE
Entidade Pública Empresarial
EPR
Entidades Públicas Reclassificadas
eSPap
Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública
GPEARI
Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais
INE
Instituto Nacional de Estatística
IP
Instituto Público
LEO
Lei de Enquadramento Orçamental
MF
Ministério das Finanças
OE
Orçamento do Estado
PE
Programa de Estabilidade
PEC
Pacto de Estabilidade e Crescimento
PIB
Produto Interno Bruto
PR
Presidente da República
QPPO
Quadro Plurianual de programação Orçamental
SEC
Sistema Europeu de Contas
SEO
Secretário de Estado do Orçamento
SOE
Sistema do Orçamento do Estado
SOL
Serviços Online da DGO
UE
União Europeia