O Orçamento do Estado para 1997 definiu como núcleo central da política orçamental a compatibilização do processo de consolidação orçamental, com a reorientação da despesa pública, no sentido de privilegiar as despesas sociais e o investimento público, e com o aumento da eficiência fiscal, por forma a que o processo de ajustamento fosse concretizado sem agravamento fiscal.

O ajustamento das contas públicas, sendo condição necessária à participação de Portugal na Terceira Fase da União Económica e Monetária, e portanto à criação de um quadro macroeconómico apropriado ao investimento, crescimento e emprego, constituiu-se como objectivo prioritário.

O cumprimento do objectivo de ajustamento gradual do défice orçamental é demonstrado pela diminuição do défice global do Sector Público Administrativo, na óptica da contabilidade pública, em 1 ponto percentual do Produto Interno Bruto quando comparado com 1996 e em 0,3 pontos percentuais do Produto Interno Bruto quando a comparação é feita na óptica das contas nacionais. Se a análise for feita em relação ao orçamentado, verifica-se que na óptica da contabilidade pública o défice global do Sector Público Administrativo passa de 2,9 por cento do Produto Interno Bruto para 2,4 por cento, enquanto na óptica da contabilidade nacional se mantém o rácio em 2,9 por cento.

Em termos de contas nacionais o défice global reflecte, para além das regras e normas contabilísticas específicas desta óptica, os ajustamentos entretanto aprovados pelo Eurostat. Neste âmbito é de referir que o novo tratamento definido para os juros dos títulos de capitalização e a contabilização da operação relativa ao Fundo de Pensões do Banco Nacional Ultramarino têm efeitos de sinais contrários no défice orçamental, sendo o efeito líquido final marginal. Estes efeitos não podem obscurecer o fundamental, a trajectória de consolidação orçamental é cumprida, com criação de excedentes correntes e primários, nas ópticas das contas públicas e nacionais, sendo que de acordo com estas últimas os valores são de cerca de 0,4 e 1,6 por cento do Produto Interno Bruto, respectivamente.

A trajectória de ajustamento das contas públicas cria um ciclo orçamental virtuoso, no sentido de que o aumento da credibilidade da política orçamental, contribuindo para a queda das taxas de juros, diminui o peso da despesa com juros na despesa total. Por outro lado, diminuindo o défice orçamental, tudo o resto constante , diminuem as necessidades de financiamento líquidas e portanto decresce a emissão líquida de dívida pública, o que contribui, pelo lado da variação de stocks, para a diminuição referida do peso da despesa com juros. O ciclo orçamental virtuoso é, no caso de Portugal, reforçado pela política de privatizações e outras políticas estruturais, financeiras e administrativas, que garantem a sustentabilidade a médio e longo prazo do processo de ajustamento, de acordo com o compromisso profundo de participação plena de Portugal na construção da União Europeia.

A referida criação de excedentes primários significativos, aliada à aplicação de receitas de privatizações em anulação de dívida pública e à diminuição das taxas de juro num contexto de aceleração do crescimento, tem permitido um rápido decréscimo do rácio da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto, estimando-se que este no final de 1997 se situe em cerca de 63 por cento do Produto Interno Bruto.

A reorientação da despesa pública apresenta-se como outra vertente da política orçamental, sendo também ela condição essencial ao cumprimento do Programa do Governo. Esta questão assume particular relevo no respeitante à Educação.

As despesas com a Educação, ainda que em termos orçamentais e contabilísticos transpareçam como despesas correntes e portanto adquiram o carácter de transitoriedade, constituem-se realmente como um verdadeiro investimento, traduzindo-se assim numa despesa presente geradora de défice orçamental, mas cujo financiamento não penalizará as gerações futuras, dado que aumenta o potencial de crescimento futuro. Assim, sendo certo que a despesa corrente total praticamente mantém o seu peso no Produto Interno Bruto quando comparada com 1996 (cerca de 40,5 por cento do Produto Interno Bruto, na óptica das contas nacionais), numa situação de acréscimo do peso das despesas sociais nas despesas totais e no Produto Interno Bruto e sendo estas variações essencialmente devidas à função educação e outras funções sociais, então podemos considerar que em grande medida se verifica um decréscimo do peso das despesas correntes no Produto Interno Bruto, entendidas estas como despesas de funcionamento stricto sensu (ver, numa análise quantificada na óptica da contabilidade pública, o capítulo referente à despesa do Estado).

Neste contexto é de sublinhar o esforço de investimento produtivo, quer por via directa, através de organismos do Sector Público Administrativo, quer através de transferências, gerando investimento em entidades públicas fora do Sector Público Administrativo e privadas. Estima-se que as despesas de capital aumentem o seu peso no Produto Interno Bruto em cerca de 0,6 pontos percentuais, agravando-se o défice de capital em cerca de 0,1 pontos percentuais do Produto Interno Bruto. Como foi vincado no Relatório do Orçamento do Estado para 1997 e a execução orçamental demonstra, Portugal cumpre a regra de ouro das finanças públicas, dado que o défice global do Sector Público Administrativo é inferior ao défice de capital. Este aspecto merece todo o realce, porque significa que o ajustamento orçamental está a ser feito não pondo em causa o esforço de convergência real, mesmo no curto prazo. A poupança corrente criada propicia decerto condições para que o investimento aumente. No balanço inter-geracional beneficiam-se as gerações futuras.

É também neste sentido que a postura do Estado perante a componente Segurança Social e de acordo com o Programa do Governo, mudou profundamente. O cumprimento integral da Lei de Bases da Segurança Social, contribuindo para a criação de excedentes orçamentais no subsector respectivo, mesmo na óptica da contabilidade pública, permite a acumulação e capitalização em fundo próprio desses excedentes, constituindo-se como suporte mais apropriado à garantia da sustentabilidade do sistema. Obviamente que a boa execução orçamental da Segurança Social não é apenas resultado do cumprimento da Lei de Bases por parte do Estado, deriva também de medidas discricionárias do lado das receitas (aumento da eficácia nas cobranças e na recuperação de dívidas, por exemplo) e do lado das despesas (melhoria do controlo dos subsídios de doença, por exemplo), a que se devem associar os efeitos da situação macroeconómica.

Em termos orçamentais a criação de excedentes na Segurança Social permitiu, em 1997, a transferência para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social de 100 milhões de contos, o que aumentando a despesa da Segurança Social, aumenta de igual montante a receita dos Serviços e Fundos Autónomos, permanecendo o défice do Sector Público Administrativo inalterado (para esta questão ver os capítulos referentes aos Serviços e Fundos Autónomos e Segurança Social).

O ajustamento das contas públicas e a reorientação das despesas são simultâneos com um bom desempenho das receitas do Estado e no geral do Sector Público Administrativo, resultado quer de esforços discricionários de melhoria da administração fiscal, de recuperação de dívidas fiscais e de combate à fraude, quer da evolução da actividade económica.

A receita corrente total cresce cerca de 0,6 pontos percentuais do Produto Interno Bruto em relação a 1996. Para este comportamento contribuem essencialmente as contribuições para a Segurança Social e as outras receitas correntes, registando a receita fiscal (na óptica das contas nacionais e excluídas as contribuições para a Segurança Social) um aumento marginal.

Em relação ao orçamentado estima-se para 1997 alguma perda nos impostos ligados à produção e importação, consequência em grande medida do comportamento do Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP), enquanto os impostos sobre o rendimento e o património se espera que cresçam a uma taxa ligeiramente inferior à implícita no Orçamento.

No Quadro II-1 é apresentada a estimativa de execução global das receitas e despesas do subsector Estado para os anos de 1996 e 1997. Da análise dos valores nele constantes, destaca-se a melhoria do saldo global em 1997, de 1,2 pontos percentuais em relação ao Produto Interno Bruto, inteiramente conseguida através do saldo corrente.

A evolução do saldo corrente é explicada pela diferença de 4,8 pontos percentuais entre o crescimento das receitas e o das despesas. As receitas de impostos, embora manifestem uma queda previsível de 1,2 por cento relativamente ao orçamento inicial de 1997, contribuem com 80 por cento para o aumento das receitas correntes.

O comportamento da despesa corrente, com um crescimento de 5,3 por cento, é uma resultante não só da diminuição verificada nas despesas com encargos da dívida pública, mas também da desaceleração do crescimento das restantes despesas correntes.

O saldo primário, embora apresente uma melhoria em relação ao Produto Interno Bruto inferior à do saldo global, é francamente positivo, com mais 129 milhões de contos do que em 1996, o que corresponde a um crescimento de 341,5 por cento em termos nominais.

A análise do Quadro II-2 permite concluir que cerca de 42 por cento da estimativa de crescimento da despesa é constituída por encargos com o pessoal, cuja variação relativa é 2,3 pontos percentuais superior ao do total da despesa.

São particularmente relevantes, neste contexto, as despesas com pessoal dos estabelecimentos de ensino básico e secundário e a contribuição financeira para a Caixa Geral de Aposentações, que absorvem, respectivamente, 53 e 31 por cento da variação das despesas de pessoal.

Se às restantes despesas com pessoal for excluído o efeito da compensação em receita, verifica-se que crescem 3,3 por cento. Considerando que a tabela salarial em 1997 aumentou 3 por cento, conclui-se que, no subsector Estado, os efeitos escalões e/ou volume se concentraram na Educação e na contribuição financeira para a Caixa Geral de Aposentações.

Quanto às "outras" despesas de funcionamento, se aos montantes constantes do quadro forem retiradas as despesas com compensação em receita, as transferências para outros sub-sectores da administração pública (não incluídas nas dotações específicas), a dotação provisional não imputada, ficarão reduzidas a 215 milhões de contos em 1996 e a 214,2 milhões de contos em 1997, o que significa que no ano corrente as despesas de funcionamento "em sentido estrito" se deverão situar praticamente ao nível do ano anterior, com um ligeiro decréscimo nominal.

Nas dotações específicas, destacam-se como mais significativas em termos de aumento, quer absoluto, quer relativo, as transferências para a União Europeia, em resultado dos ajustamentos dos recursos próprios do Imposto sobre o Valor Acrescentado e Produto Nacional Bruto (PNB), com efeitos retroactivos a partir de 1998 e as dotações afectas ao orçamento da Segurança Social em consequência do cumprimento da respectiva Lei de Bases e do aumento das transferências destinadas ao Rendimento Mínimo Garantido, por alargamento do universo dos beneficiários.

Em sentido inverso, refiram-se as diminuições dos encargos correntes da dívida e das verbas afectas à Lei de Programação Militar (LPM), que reflectem, respectivamente, a redução da taxa de juro e a diminuição das dotações, nomeadamente as decorrentes de utilização de saldos do ano anterior.

Na execução do Capítulo 50 - Investimentos do Plano estima-se um acréscimo de 56,5 milhões de contos, justificados em grande medida pelos Ministérios do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território (MEPAT), da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP), da Administração Interna (MAI), da Economia e da Saúde.

No primeiro caso, está fundamentalmente em causa o maior grau de execução do programa "Eixo Ferroviário Norte-Sul", cuja entidade responsável é o Gabinete do Nó Ferroviário de Lisboa.

No que diz respeito ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, a variação decorre essencialmente da integração de saldos do Capítulo 50/96 do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, no que se refere aos programas "Apoio às explorações agrícolas", "Sistema Integrado Contra Aleatoriedades Climáticas", "Apoio às actividades agrícola, pecuária e agro-alimentar" e "Medidas Complementares da Política Agrícola Comum".

Relativamente ao Ministério da Administração Interna, o aumento respeita às Forças e Serviços de Segurança. Destacam-se, neste contexto, os programas afectos ao reforço e modernização dos meios operacionais e às instalações.

Quanto ao Ministério da Economia, o acréscimo assinalado está sobretudo relacionado com transferências para o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, que se prevê virem a ser reforçadas em 1997, no âmbito dos programas comunitários PEDIP II e Plano de Desenvolvimento Regional - Energia.

Finalmente, em relação ao Ministério da Saúde, trata-se da previsão de aumento de verbas despendidas em programas diversos visando melhoramentos na área das instalações e equipamentos de saúde.

Pela análise da estimativa de execução na óptica da classificação económica, verifica-se que o crescimento das despesas de capital é superior em 5,7 pontos percentuais ao do total da despesa sem activos financeiros, crescendo as despesas correntes menos 0,7 pontos percentuais do que o mesmo total.

A evolução da despesa corrente é influenciada pelas diminuições verificadas nos encargos correntes da dívida, nos subsídios e nas aquisições de bens e serviços correntes, explicadas, respectivamente, pela quebra da taxa de juro, pela redução dos subsídios concedidos à Comunicação Social e aos transportes ferroviários e pelo decréscimo de despesas afectas à Lei da Programação Militar.

Quanto aos agrupamentos económicos com taxas de crescimento superiores à das despesas correntes, relevam as despesas com pessoal e as transferências. Estas, consideradas no seu conjunto, justificam cerca de 64 por cento e quase 50 por cento do aumento da despesa corrente e da despesa total sem activos, respectivamente.

Nas despesas com pessoal destacam-se as remunerações certas e permanentes, que se estima aumentarem 88,3 milhões de contos (mais 8,9 por cento do que em 1996), sendo a maior parte absorvida pelos estabelecimentos de ensino não superior, corolário da actualização salarial, progressão na carreira, regulamentação do estatuto, redução da duração da carreira e retroactivos da abolição da candidatura ao 8º escalão do pessoal docente. Seguem-se o Ministério da Defesa Nacional (nomeadamente os ramos do Exército e da Marinha e diversas missões internacionais de cariz militar) e as forças de segurança integradas no Ministério da Administração Interna. Por último, no Ministério da Justiça, são as Verbas Comuns à Magistratura e a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais que registam maiores aumentos ao nível deste subagrupamento económico.

No que diz especificamente respeito às despesas de capital, o crescimento da aquisição de bens de investimento e das transferências para Serviços e Fundos Autónomos em 22,9 e 21,0 milhões de contos, respectivamente, relaciona-se basicamente com as despesas incluídas no Capítulo 50 do Orçamento do Estado (Investimentos do Plano), nas suas componentes nacional e comunitária.

A análise da alteração inter-anual da composição das despesas correntes que decorre dos dois gráficos seguintes permite aferir basicamente um ganho de importância das despesas com pessoal e das outras transferências, em detrimento dos encargos correntes da dívida e da aquisição de bens e serviços.

Por seu turno, nas despesas de capital verifica-se uma diminuição da posição relativa das transferências para Administrações Públicas e um aumento da aquisição de bens de investimento, agrupamento este que regista, em 1997, um crescimento previsível 5,5 pontos percentuais acima da taxa de variação das despesas de capital.

O Quadro II-4 permite analisar a evolução da composição da despesa deste subsector por grandes áreas de intervenção. Dele se conclui que as Funções Sociais aumentam o seu peso relativo em 1,3 pontos percentuais, o que é contrabalançado pelas diminuições de 0,5 e 0,8 pontos percentuais nas Funções Gerais de Soberania e nas Outras Funções .

Nas Funções Sociais, a evolução das despesas afectas às subfunções Segurança e Acção Sociais (nomeadamente as transferências para o Orçamento da Segurança Social (OSS) e a contribuição financeira para a Caixa Geral de Aposentações) e Educação é determinante para a variação indicada.

Nas Funções Gerais de Soberania é claro o efeito da redução das verbas afectas à Lei da Programação Militar, nomeadamente a utilização de saldos de anos anteriores.

A redução verificada no pagamento de encargos correntes da dívida pública (que, excluídas da análise a amortização da dívida e as transferências para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, compõem a totalidade da subfunção Operações da dívida pública) justifica a perda de peso das Outras Funções, já que o reforço das transferências para a Administração Regional e Local e para a União Europeia em 62,8 milhões de contos não é suficiente para contrariar a evolução global.

As Funções Económicas mantêm o peso relativo do ano anterior, embora internamente se verifique um ganho de importância da subfunção Agricultura, pecuária, silvicultura e pesca, em detrimento de uma perda em Transportes e Comunicações.

O Gráfico II-5 e o Gráfico II-6 permitem visualizar as observações produzidas.

O Quadro II-5 permite analisar a estrutura da despesa do subsector Estado de acordo com os ministérios que o compõem.

O ministério que manifesta maior ganho previsível de importância relativa é o Ministério da Educação (0,7 pontos percentuais), dado não só o aumento das despesas com o pessoal em 11 por cento, mas também, naturalmente, o facto de a sua despesa ser fortemente expressiva no conjunto do subsector Estado. Segue-se-lhe o Ministério da Solidariedade e Segurança Social (0,4 pontos percentuais), estando em causa o crescimento assinalável da transferência para a Segurança Social (12,8 por cento, ou seja, cerca de 6,7 pontos percentuais acima da taxa de variação da despesa total).

Os Ministérios da Defesa Nacional e das Finanças são os que observam perda de peso relativo mais substancial (0,8 e 0,5 pontos percentuais, respectivamente). O primeiro regista um decréscimo relacionado com a redução da despesa da Lei da Programação Militar.

No caso do Ministério das Finanças, a diminuição dos juros de dívida pública é largamente compensada por crescimentos de outras dotações específicas, nomeadamente as transferências para a União Europeia e a contribuição financeira para a Caixa Geral de Aposentações (com 24 e 13,9 por cento, ou seja, 17,9 e 7,8 pontos percentuais acima do crescimento da despesa total do Estado). Ainda assim, a taxa de crescimento da sua despesa é inferior à registada para o conjunto do subsector em 1,7 pontos percentuais, facto que explica a redução do peso do Ministério das Finanças no período em análise.

Os Ministérios das Finanças, Educação, Saúde, Equipamento, Planeamento e Administração do Território e Solidariedade e Segurança Social, os mais significativos em termos de despesa, representam 81,5 por cento da despesa estimada para 1997, o que compara com 81,1 por cento para 1996.

O estabelecimento como meta das receitas fiscais no Orçamento do Estado de 1997 do valor de 4 027 milhões de contos (incluindo receitas consignadas) representava um crescimento de 10,3 por cento, relativamente à receita efectivamente cobrada em 1996, valor superior ao crescimento inicialmente previsto de 9,0 por cento tomando como base os valores da receita orçamentados (Quadro II-6).

Até final de Agosto tinham sido cobrados 2 643,3 milhões de contos. No entanto, a taxa de execução verificada até esse momento é ligeiramente inferior à do período homólogo do ano anterior (65,6 por cento contra 66,7 por cento), se tomarmos em consideração os efeitos da antecipação do Imposto sobre o Valor Acrescentado verificada de Janeiro de 1996 para Dezembro de 1995, do deslizamento de Agosto para Setembro de 1996 de receita de Imposto sobre o Valor Acrescentado por não funcionar então a leitura óptica das declarações e de outras pequenas correcções, estimados no seu conjunto em cerca de 60 milhões de contos.

A taxa de execução registada revela que, no essencial, a previsão, apesar de exigente, era tecnicamente sustentável. De facto, as metas traçadas seriam, por certo, atingidas se os pressupostos em que as previsões se baseavam se mantivessem ou realizassem, como então se esperava.

Se em relação ao Imposto sobre o Valor Acrescentado, se espera que a quebra de receitas devida à suspensão do regime transitório dos pequenos contribuintes e a um crescimento, bem acima do esperado, de reembolsos e transferências, possa vir a ser neutralizada pelo excelente comportamento que este imposto vem manifestando, é também já previsível que a cobrança efectiva do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares e do Imposto sobre Produtos Petrolíferos se venha a situar, no final do ano, abaixo do estimado no Orçamento do Estado de 1997.

Relativamente ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, a baixa das taxas de juro dos depósitos e da dívida pública para além do que foi previsto terá como resultado numa perda fiscal estimada em cerca de 48 milhões de contos.

De igual modo, as receitas provenientes do jogo decresceram em cerca de 7 milhões de contos, em parte devido à subida, em 1995, da taxa liberatória de 25 por cento para 35 por cento.

Por sua vez, em sede de Imposto sobre Produtos Petrolíferos, a receita cobrada até final de Agosto é ligeiramente inferior à cobrada em idêntico período do ano transacto. Para tal contribuiu o facto de, por razões ligadas à contenção da inflação, não ter havido suficiente actualização de taxas e ter havido mesmo a sua efectiva redução em relação a alguns produtos, em particular, o gasóleo.

Afigura-se assim prudente prever-se uma execução em Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares e Imposto sobre Produtos Petrolíferos inferior à orçamentada em respectivamente -22 e -30 milhões de contos.

Quanto aos restantes impostos é previsível que os desvios positivos (selo e outros impostos) ou negativos (Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas e Tabacos) em relação à inscrição orçamental, no essencial, se compensem.

Assim sendo, estima-se em 1997, uma cobrança global da ordem dos 3 977 milhões de contos, o que representa uma taxa de execução da receita fiscal (em relação à previsão inicial) de 98,8 por cento. Isto representa uma taxa de crescimento da receita fiscal de 8,7 por cento, ligeiramente abaixo da previsão inicial (8,9 por cento), mas significativamente inferior ao esforço de cobrança efectivamente exigido (10,3 por cento). Este aumento das receitas fiscais, como várias vezes tem sido reiterado, foi devido a melhor eficiência fiscal, a uma cobrança mais atempada e rigorosa dos impostos, a um novo tipo de intervenção dos serviços de inspecção e não a um aumento de impostos. Pelo contrário, o montante de benefícios fiscais atribuídos nas várias cédulas tributárias com repercussão directa na receita dos impostos ronda os 200 milhões de contos. Isto é: houve crescimento das receitas fiscais e, simultaneamente, redução de impostos. Só que a prossecução sustentada de uma política de redução de impostos para a maioria dos cidadãos cumpridores apenas é possível com um alargamento da base tributária que coloque dentro do sistema realidades tributárias e pessoas, singulares e colectivas, que até agora, por deficiências do sistema, por cálculo económico ou por défice de civismo, se encontram fora dele.

No quadro seguinte consta a estimativa de cobrança, discriminada por impostos, constante do Orçamento do Estado Rectificativo de 1996 para esse ano, a cobrança efectivamente realizada em 1996, bem como os valores orçamentados para 1997 e a estimativa de cobrança no final de 1997, tendo em conta os valores apurados até final de Agosto e o andamento previsível da receita até ao fim do ano, de acordo com os parâmetros inicialmente estabelecidos.

O comportamento deste imposto foi, como vimos, negativamente influenciado em cerca de 22 milhões de contos, por uma quebra das taxas de juro muito superior à prevista no quadro macroeconómico considerado como provável no momento da elaboração do Orçamento do Estado de 1997, o que ocasionou reduções no Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares originado pelas taxas liberatórias, de cerca de 48 milhões de contos inferior ao inicialmente previsto.

O crescimento do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares foi, face à previsão inicial, relativamente diminuto, sendo isso explicado pelos benefícios concedidos, dos quais se destacam a elevação do coeficiente conjugal daí decorrendo o fim do spliting mitigado, os aumentos acima da inflação esperada da dedução específica da categoria A, a actualização diferenciada dos escalões acima da inflação esperada e dos limites de várias deduções, nomeadamente, Planos Poupança Reforma (PPR's) e Contas Poupança Habitação (CPH's), e que ocasionaram, no seu conjunto, uma quebra de receita de, pelo menos, 43 milhões de contos relativamente a 1996, a qual se traduziu numa efectiva diminuição da carga tributária dos cidadãos.

Há ainda a registar o melhor aproveitamento por parte dos contribuintes do direito à dedução que terá provocado um acréscimo de 25,7  por cento de reembolsos (147,7 em 1997 contra 117,6 milhões de contos em 1996).

Até Agosto a realização acumulada do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas aponta (de acordo com a distribuição forfetária, sempre falível) para valores da ordem dos 437,6 milhões de contos. No final do ano espera-se uma ligeira baixa em relação à previsão inicial estimada em -3 milhões de contos.

A evolução da receita desta categoria de impostos foi sobretudo influenciada pelo facto de não se terem cumprido as hipóteses subjacentes ao Orçamento do Estado de 1997 respeitantes ao Imposto sobre Produtos Petrolíferos e por uma melhor execução do que o previsto relativamente ao imposto de selo.

Este imposto é originado por três componentes distintas com comportamentos diversos: autoliquidações, liquidações a nível das Tesourarias da Fazenda Pública (execuções fiscais e pequenos retalhistas) e, ainda, o Imposto sobre o Valor Acrescentado aduaneiro.

O crescimento global da receita deste imposto é afectado pelas dificuldades inerentes às execuções fiscais e pela relativa estagnação das trocas comerciais com países terceiros à União Europeia, ainda que este ano, devido à EXPO esta revele algum crescimento.

Por outro lado, a revogação do regime transitório dos pequenos contribuintes de Imposto sobre o Valor Acrescentado - que constituía um pressuposto da previsão anual - traduziu igualmente um factor negativo na realização orçamental desta cédula tributária. Aspecto fundamental a recordar é o de que foi criada, no Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, uma taxa de 12 por cento, com previsão de uma lista II na qual foram incluídos muitos produtos alimentares (por exemplo, lacticínios, mel, vários tipos de conservas, óleos alimentares e margarinas), assim como a prestação de alimentação e bebidas que, anteriormente, eram tributados à taxa de 17 por cento.

Refira-se, por fim, que o esforço que se tem mantido a nível público e a nível privado em elevados investimentos em infra-estruturas, em grandes empreendimentos e, ainda, o sucesso de sectores económicos exportadores, ocasionaram importantes acréscimos de reembolsos que, no total do ano, ascenderão a 371,8 milhões de contos, representando um aumento de 18,7  por cento relativamente ao ano imediatamente anterior.

A taxa de crescimento efectiva de Imposto sobre o Valor Acrescentado em relação a 1996 situava-se, em Agosto, na casa dos 11 por cento. No entanto, ela só será aferida com maior rigor a partir de final de Outubro.

A insuficiente arrecadação deste imposto foi originada pela não consideração dos pressupostos contidos no Orçamento do Estado de 1997 e reflecte a não actualização, e mesmo redução, da carga fiscal em vários produtos, daí resultando um insignificante crescimento da receita e um diferencial de -30 milhões de contos em relação ao orçamentado.

Não obstante se verificar alguma estagnação na comercialização de veículos em estado de novos, o crescimento acelerado das importações de veículos usados teve algum efeito de compensação, propiciando uma estimativa de receita sensivelmente idêntica à prevista inicialmente.

No tocante a este imposto constata-se que a evolução da sua arrecadação está estreitamente ligada ao consumo muito pouco elástico deste produto.

O crescimento de receita é maioritariamente ocasionado pelo aumento dos preços e só residualmente pelo aumento do consumo ou pelas modificações na estrutura das taxas.

A receita deste imposto poderá ficar ligeiramente aquém do previsto devido sobretudo a atrasos na actualização e homologação dos preços assim como no facto de o diploma que alterou a estrutura do imposto não ter entrado em vigor no início do ano.

As variações de arrecadação relativamente ao ano anterior são explicadas pelo prosseguimento de política de gradual redução da taxa do selo sobre as operações financeiras - em 1997, a partir do segundo semestre - e do selo de recibo, assim como pela não alteração da base tributária.

A estimativa para o ano completo é de difícil previsão, esperando-se que o bom momento da economia e a regularização de dívidas produza efeitos positivos ainda este ano, permitindo situar a receita acima do valor orçamentado e em níveis que se aproximam dos do ano transacto.

A receita final destes impostos dependerá de medidas, em curso, de recuperação de cobranças e de fiscalização.

A estimativa das receitas do subsector Estado para 1997 tem implícito um montante de 543 milhões de contos para o total das receitas não fiscais, correspondente a 12 por cento da receita total (excluindo activos e passivos financeiros e contas de ordem).

Aquele valor reflecte um aumento de 125 milhões de contos relativamente ao ano anterior. Desse aumento, 35 por cento respeitam a receitas de capital, fundamentalmente pela utilização previsível, em 1997, de receitas geradas na emissão de dívida pública num valor semelhante ao previsto no orçamento inicial.

Quanto às receitas correntes, que absorvem a maior parte do aumento, os agregados responsáveis pelo crescimento de cerca de 22 por cento são os que respeitam a rendimentos de propriedade, outras receitas correntes, as reposições não abatidas nos pagamentos e as vendas de bens e serviços correntes.

Nos últimos anos, o subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) tem vindo a reforçar o seu peso no conjunto do Sector Público Administrativo, sem que, no entanto, se tivessem verificado alterações substanciais no universo destes organismos. Com efeito, a sua receita representava, em 1995, cerca de 33,5 por cento da receita do Sector Público Administrativo, valor que passa para 36,3 por cento em 1997, de acordo com os valores da estimativa de que se dispõe. No mesmo período, a despesa passa de 30 para 32,3 por cento.

No que respeita às receitas, uma análise global do subsector permite concluir que são as transferências do Orçamento do Estado a sua principal componente, revelando-se, portanto, um sector francamente dependente do Estado. Com efeito, em 1997, estima-se que cerca de 42 por cento das receitas dos Serviços e Fundos Autónomos venham a ser constituídas por transferências do Orçamento do Estado, sendo que, no passado, este valor se tem situado próximo dos 46 por cento. A quebra previsível deste grau de dependência em 1997 tem a ver, nomeadamente, com a transferência dos saldos de execução orçamental da Segurança Social para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), que atingiu os 100 milhões de contos e influenciou significativamente quer o nível de receita global do subsector em análise, quer a taxa de crescimento, que se estima para 1997 em cerca de 16 por cento. Para além daquela transferência, o forte crescimento da receita global, e principalmente das receitas de capital, é justificado pela transferência para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) de 51 milhões de contos do Fundo de Pensões do Banco Nacional Ultramarino (BNU), montante que traduz a compensação financeira pelas responsabilidades assumidas por parte daquele organismo autónomo com os encargos do universo dos reformados e pensionistas desta instituição bancária à data de 31 de Dezembro de 1995.

Ainda na receita, é de salientar o forte crescimento das taxas recebidas pela Caixa Geral de Aposentações, que se estima atingir os 9,3 por cento no ano em curso. Esta rubrica, que, no caso específico deste organismo autónomo, engloba as quotas dos subscritores, o subsídio do Estado e as comparticipações das Regiões Autónomas e da Administração Local, atingirá, em 1997, cerca de 530 milhões de contos, o que a torna uma das principais componentes da receita global deste subsector, representando cerca de 18 por cento da mesma.

Quanto às transferências da União Europeia para este subsector que, em 1997, detêm um peso relativo de cerca de 14 por cento na receita global, estima-se que o seu crescimento relativamente à execução de 1996 deva atingir os 18 por cento.

A despesa global (sem activos) dos Serviços e Fundos Autónomos estimada para 1997 que, como já ficou referido, representa cerca de 32,3 por cento da despesa total do Sector Público Administrativo, cresce relativamente ao ano anterior 11,3 por cento, bastante abaixo da receita do subsector.

A principal componente da despesa respeita às transferências correntes que, ao atingirem 778 milhões de contos, representam cerca de 28 por cento da despesa global. Trata-se, no essencial, de despesas com pensões de aposentação, reforma e sobrevivência pagas pela Caixa Geral de Aposentações, as quais, de acordo com a estimativa disponível, crescerão cerca de 11 por cento.

Em 1997 as despesas com o pessoal constituem a segunda componente da despesa global com maior peso, representando 23,4 por cento. O Serviço Nacional de Saúde (SNS), o Ensino Superior (universidades e politécnicos) e o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários da Justiça são responsáveis por mais de 80 por cento deste tipo de despesa. Na estimativa actual, este agrupamento económico da despesa cresce 10,6 por cento relativamente a 1996.

De igual modo, se se analisarem conjuntamente a aquisição de bens e serviços e as outras despesas correntes, são ainda o Serviço Nacional de Saúde e o Ensino Superior os responsáveis por 73,8 por cento deste tipo de despesas.

No que respeita às despesas de capital, o seu peso na despesa global atinge os 21,5 por cento. Em 1997 as componentes transferências de capital e investimento, situam-se praticamente ao mesmo nível em termos do seu peso relativo e apresentam taxas de crescimento diferenciadas de 16,6 e 19,1 por cento, respectivamente.

Da análise feita ao conjunto das receitas e despesas dos Serviços e Fundos Autónomos e tendo em conta, como atrás se referiu, que a receita global cresce a uma taxa cerca de 5 pontos percentuais acima da despesa total sem activos, resulta um saldo global em 1997 de cerca de 190 milhões de contos, substancialmente melhor do que se tem vindo a verificar. Importa, no entanto, salientar, que o efeito positivo no saldo deste subsector da transferência da Segurança Social para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, no montante de 100 milhões de contos, tem um efeito neutro ao nível da conta do Sector Público Administrativo, uma vez que, na conta da Segurança Social, aparece como défice.

Estima-se que a execução, em 1997, nas Administrações Regional e Local seja significativamente menos favorável que a estimativa apresentada na proposta do Orçamento do Estado para 1997, fundamentalmente devido ao facto de a informação agora disponível conduzir a um nível estimado para o investimento, por parte das Administrações Locais, 42 milhões de contos acima do então previsto.

O défice global da Administração Regional e Local, previsto para 1997, é de cerca de 42,5 milhões de contos, a que corresponde um défice corrigido das transferências intersectoriais de 365,3 milhões de contos o qual compara com um défice de 325,2 milhões de contos em 1996.

De acordo com a estimativa apresentada, as receitas fiscais representam 37,5 por cento das receitas globais deste subsector e as transferências provenientes do Orçamento do Estado surgem como a segunda fonte de financiamento, representando cerca de 33,2 por cento.

Relativamente às transferências provenientes do Orçamento do Estado para as Administrações Locais é de salientar o seu crescimento, em cerca de 8,2 por cento, destacando-se as transferências destinadas a compensar os municípios dos encargos com os transportes escolares que aumentam em 1 milhão de contos, de 1,7 milhões de contos em 1996 para 2,7 milhões de contos em 1997, as transferências destinadas ao financiamento de projectos das autarquias locais, no âmbito da cooperação técnica e financeira que passaram de 3,5 milhões de contos, em 1996, para 5,3 milhões de contos em 1997 e o Fundo de Estabilização Financeira que passa de 241,5 para 253,4 milhões de contos.

No que respeita às despesas refira-se o facto de o consumo público e o investimento constituírem as duas principais componentes representando, respectivamente, cerca de 52,8 e 34,3 por cento das despesas globais da Administração Regional e Local.

Estima-se que as contribuições para a Segurança Social cresçam 8,9 por cento em 1997, aumentando o seu peso no Produto Interno Bruto em 0,2 pontos percentuais quando comparado com a execução do último ano e em 0,3 pontos percentuais face ao orçamentado. Este comportamento é influenciado pela recuperação de dívidas em atraso, que se estimam em 68 milhões de contos, e pela melhoria de eficácia da cobrança. A receita do adicional ao Imposto sobre o Valor Acrescentado consignado à Segurança Social estima-se em 72,4 milhões de contos, tal como estava orçamentado.

Das transferências do Orçamento do Estado, as transferências do Ministério da Solidariedade e Segurança Social, com o objectivo de cumprir a Lei de Bases da Segurança Social, atingem 339,7 milhões de contos, crescendo a uma taxa de 6,1 por cento, depois de uma quase que duplicação no ano anterior. O integral cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social constitui-se como um dos núcleos centrais da política orçamental do Governo. Para fazer face aos gastos com a implementação do Rendimento Mínimo Garantido foram transferidos mais 25,3 milhões de contos o que representa 0,1 por cento do Produto Interno Bruto.

No que se refere às receitas de capital, as transferências do Fundo Social Europeu destinadas ao financiamento de acções de formação profissional ficaram aquém do orçamentado em 21,3 milhões de contos e da execução precedente em 7,3 milhões de contos.

Da análise das rubricas com relevância nas despesas, estima-se que o crescimento das pensões atinja 6,1 por cento, mantendo o seu peso no Produto Interno Bruto. Situando-se igualmente ao nível previsto encontra-se o subsídio de doença, que apresenta uma quebra de 4,1 milhões de contos em 1997, o que corresponde a 0,1 pontos percentuais do Produto Interno Bruto. Este comportamento deve-se às acções de fiscalização empreendidas, traduzindo-se na diminuição do número de dias e do número de beneficiários com subsídio processado. Os gastos com a acção social têm vindo a apresentar taxas de crescimento muito superiores ao crescimento nominal do Produto Interno Bruto, prevendo-se que em 1997 o crescimento seja de 17 por cento, tal como se encontrava orçamentado.

O subsídio de desemprego ficou aquém do orçamentado em 4 milhões de contos, situando-se quase ao mesmo nível do ano anterior. Para além do crescimento do emprego, aponta-se como factor explicativo para a evolução do subsídio de desemprego a diminuição do número de beneficiários do subsídio de desemprego, apesar do aumento quase ao mesmo nível dos beneficiários do subsídio social de desemprego e tendo em atenção que as prestações individuais do subsídio social de desemprego são em média inferiores às do subsídio de desemprego. Considerando a alteração verificada a meio do ano para o regime de prestações familiares, estima-se que o subsídio familiar a crianças e jovens⁽¹⁾ apresente um crescimento de 8,4 por cento, ultrapassando o orçamentado em 2,1 por cento (mais 1,6 milhões de contos). Prevê-se que o Programa do Rendimento Mínimo Garantido, cujo âmbito geográfico foi alargado ao conjunto do país no segundo semestre neste ano, execute mais 18 milhões de contos que no ano anterior, valor que não atinge o previsto em 7 milhões de contos.

Os gastos em administração crescem 8,6 milhões de contos (18,4 por cento), sendo o acréscimo relativo aos encargos gerais de 6,2 milhões de contos e aos encargos financeiros de 2,3 milhões de contos.

As outras despesas correntes encontram-se ao nível dos valores orçamentados, sendo de destacar o crescimento de 4,9 por cento nas transferências destinadas ao emprego e formação profissional, higiene, saúde e segurança no trabalho (3 milhões de contos), cujo principal destinatário é o Instituto de Emprego e Formação Profissional.

As transferências destinadas a fazer face a acções de formação profissional no âmbito do Fundo Social Europeu não atingiram o valor orçamentado em 21,3 milhões de contos, aumentando 17,6 milhões de contos em relação à execução do ano anterior.

É ainda de sublinhar que o cumprimento do estipulado da Lei de Bases da Segurança Social no que se refere às obrigações financeiras do Estado, bem como uma evolução orçamental positiva ao longo de 1997, permitiu proceder a uma transferência orçamental para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social no valor de 100 milhões de contos. Esta transferência, que ocorre pela primeira vez desde a constituição deste fundo, representa um primeiro reforço significativo no sentido de reforçar uma componente de capitalização no conjunto do sistema de Segurança Social. Só o reforço deste fundo de estabilização financeira, determinado pela boa execução orçamental da Segurança Social, justifica a existência de um défice previsto da ordem dos 29,8 milhões de contos.

De acordo com os dados disponíveis, o défice do subsector situar-se-á nos 29,8 milhões de contos. O agravamento do défice em 0,7 pontos percentuais em relação a 1996 deve-se fundamentalmente à transferência de capital para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social já anteriormente referida.

Em 1997 o défice global do Sector Público Administrativo, em termos de contabilidade pública, estima-se em 419,6 milhões de contos que representa 2,4 por cento do Produto Interno Bruto. Este valor é inferior em um ponto percentual à estimativa do défice global do Sector Público Administrativo em 1996.

A evolução favorável das taxas de juro, para a qual terá contribuído a credibilidade da política económica, em particular o esforço de consolidação orçamental, conjuntamente com as melhorias na eficiência e eficácia da Administração Fiscal, e o aumento das outras receitas correntes permitiram o aumento da poupança corrente do Sector Público Administrativo em 0,9 pontos percentuais do Produto Interno Bruto, a reorientação da despesa pública para as funções sociais, e permitiram ainda manter o esforço de investimento.

O saldo primário melhorou 0,3 e 0,6 pontos percentuais do Produto Interno Bruto, respectivamente face à previsão orçamental e face à estimativa de execução de 1996.

O saldo corrente melhorou 0,9 pontos percentuais, relativamente a 1996, e 0,2 pontos percentuais, relativamente à previsão orçamental, em resultado do aumento da receita dos impostos directos, das contribuições para a Segurança Social e das outras receitas correntes.

Os impostos directos cresceram cerca de 10 por cento, o que corresponde grosso modo à previsão orçamental, e as contribuições para a Segurança Social cerca de 9 por cento, o que excedeu o crescimento previsto em cerca de 4 pontos percentuais. Em relação aos impostos indirectos verificou-se um crescimento praticamente idêntico ao crescimento do Produto Interno Bruto, e ligeiramente abaixo do crescimento previsto no orçamento, devido fundamentalmente às menores receitas do imposto sobre produtos petrolíferos.

A despesa corrente primária, relativamente a 1996, aumenta 8,4 por cento, em termos nominais, a que corresponde um aumento de 0,7 pontos percentuais do Produto Interno Bruto, devido ao aumento nas despesas com funções sociais na Administração Central (incluindo as prestações sociais do regime dos funcionários públicos), e às transferências correntes da Segurança Social.

O crescimento do consumo público de 8,4 por cento resulta essencialmente do aumento das despesas com pessoal, quer com pessoal no activo (remunerações certas e permanentes), quer com pessoal aposentado (segurança social). O crescimento nas despesas com remunerações certas e permanentes fica a dever-se principalmente às áreas sociais, em particular à educação. O consumo público ficou, porém, abaixo da previsão orçamental.

Relativamente a 1996, as despesas com transferências correntes do Sector Público Administrativo aumentam em cerca de 231 milhões de contos, dos quais 107,9 milhões de contos são transferências correntes da Segurança Social, a que corresponde um crescimento de 7,3 por cento, ligeiramente inferior à previsão orçamental.

O investimento público estima-se que cresça cerca de 16 por cento em termos nominais, relativamente a 1996, a que corresponde em termos absolutos mais 111 milhões de contos, dos quais 66 milhões de contos cabem à Administração Central.

Tal como em anos anteriores, o objectivo determinante da política de financiamento do Estado e de gestão da dívida consistiu, em 1997, na minimização do custo de endividamento numa óptica de médio e longo prazos. Como é natural, a permanência deste "grande objectivo" não impede que se disponha da necessária flexibilidade táctica para melhor o atingir. Perante mercados financeiros em crescente integração e face a produtos cada vez mais sofisticados, o crescente potencial proporcionado pelo novo enquadramento institucional de gestão da dívida pública, tem pois sido plenamente utilizado no desenvolvimento de novas abordagens ao mercado e sobretudo na definição de parâmetros e normas específicas de actuação que possibilitem a minimização da exposição ao risco (cambial e de taxa de juro) ao longo da vida útil dos vários empréstimos existentes.

Embora nunca deixando de ter presente que uma das restrições a ter em conta na gestão da dívida é a permanente resposta às necessidades da tesouraria do Estado, a abordagem de médio e longo prazo tem permitido, através de uma política de gestão activa dos leilões de colocação, a obtenção de importantes poupanças a nível dos juros da dívida pública em 1997. Efectivamente, diferindo as colocações nos períodos de maior turbulência, quando o mercado, reflectindo as circunstâncias do momento, abandona a tendência natural de convergência face às taxas de rendibilidade auferidas nos mais importantes mercados financeiros do espaço económico da União Europeia, tem-se procurado preservar o Orçamento do Estado dos impactos causados pelas perturbações ocasionais dos mercados ao mesmo tempo que se visa evitar que o financiamento do Estado contribua para ampliar as referidas perturbações de mercado.

De acordo com a óptica de médio e longo prazo prosseguida, procurou-se garantir uma distribuição equilibrada das amortizações dos empréstimos contraídos, pelos vários períodos orçamentais futuros, de molde a evitar uma excessiva pressão sobre a tesouraria num determinado ano. Deste modo se minimiza o risco de refinanciamento.

O ano de 1997 tem ainda sido marcado pela preocupação de preparar a dívida pública portuguesa para a entrada do País na terceira fase da União Económica e Monetária. A anulação do risco de câmbio e a adopção de regras comuns de mercado nos principais mercados financeiros europeus serão, certamente, elementos decisivos para a globalização dos mercados de dívida pública no interior da União Europeia. A quebra das barreiras protectoras dos mercados obrigacionistas domésticos significará um aumento de competição entre os agentes emissores europeus que terão de desenvolver maiores esforços junto dos potenciais tomadores dos produtos financeiros oferecidos. Neste âmbito, tem sido desenvolvido um enorme esforço de promoção visando dar a conhecer a dívida pública portuguesa junto dos investidores que operam nas principais praças financeiras mundiais.

Como é sabido, a partir de 1 de Janeiro de 1999, a dívida pública emitida pelos governos cujos países integram a terceira fase da União Económica e Monetária, será denominada em euro. Na ausência de qualquer medida incentivadora da liquidez da dívida denominada na nova moeda, poderá o custo de colocação desta nova dívida ressentir-se da falta de liquidez do mercado. Esta, poderá ser obviada com a criação antecipada de títulos convertíveis em euro e com a redenominação de parte da dívida pública existente no início de 1999. Se no que se refere à redenominação, parece prudente aguardar pela formação de uma tendência comum aos principais mercados financeiros da Europa, já o mesmo se não passa com a criação de títulos convertíveis em euro, já existentes em alguns países da União Europeia, que se tem procurado assegurar pela inclusão de cláusulas de convertibilidade nas principais emissões efectuadas em moedas europeias.

No ano de 1997, tal como tinha acontecido no ano anterior, continuou a verificar-se a tendência para a descida das taxas de juro na generalidade das economias europeias.

Em Portugal, a disciplina orçamental prosseguida e o comportamento positivo da inflação, permitiram que as taxas de juro prosseguissem a sua trajectória descendente, ao longo de toda a curva de rendimentos. Foi, deste modo, possível prosseguir o estreitamento do diferencial das taxas de juro de longo prazo relativamente às taxas dos mercados europeus de referência. Efectivamente, enquanto no fim de 1996 os diferenciais relativamente às obrigações de longo prazo alemãs (Bund) se situavam nos 110 pontos base, em meados de Setembro estes mesmos diferenciais tinham caído para níveis inferiores a 50 pontos base.

A crescente percepção por parte dos diversos agentes do mercado financeiro de que o respeito dos critérios de convergência implicará a entrada de Portugal na terceira fase da União Económica e Monetária, tem sido um elemento decisivo no estreitamento dos diferenciais entre as taxas de juro portuguesas e as das moedas tidas como referência.

A manter-se a actual situação da economia portuguesa, prevê-se a continuação do processo de decréscimo dos níveis das taxas de juro nacionais, especialmente marcado nos segmentos mais curtos da curva de rendimentos.

As necessidades líquidas de financiamento que se estima virem a verificar-se no ano de 1997, serão na ordem dos 125,5 milhões de contos, o que representa menos de 1 por cento do Produto Interno Bruto estimado para este ano. Este valor, mais de quatro vezes inferior ao verificado no ano transacto e cerca de três vezes inferior ao orçamentado, deve-se a uma favorável execução orçamental aliado a um comportamento bastante mais favorável do que o previsto, das receitas de privatizações aplicadas na amortização de dívida pública.

No financiamento efectuado em 1997 foram utilizados os mesmos instrumentos financeiros emitidos no ano anterior.

No mercado interno privilegiaram-se as colocações de Obrigações do Tesouro a taxa fixa, tomando em atenção, quer os níveis históricos das taxas de juro de longo prazo nos principais mercados financeiros, quer a importância da convergência entre as taxas de juro nacionais e as taxas de juro praticadas nestes mercados.

No que se refere aos mercados externos, tentou-se compatibilizar a necessidade de aceder a uma base alargada de investidores internacionais com as restrições decorrentes da política macroeconómica que desaconselhavam a "importação" de moeda estrangeira que, aumentando as reservas cambiais, aumentasse a liquidez primária, já excessiva. Essa compatibilização foi conseguida através de financiamentos em moeda externa "convertidos" para escudos por meio de swaps, ou seja, através do que poderemos chamar financiamentos "virtuais" em escudos. Estes financiamentos, além do mais, revelaram-se mais baratos do que os proporcionados directamente pelo mercado doméstico.

Ao cumprir-se a estimativa de financiamento prevista para 1997, a estrutura da dívida pública do Estado, ficará, no final deste ano, ligeiramente modificada face à sua composição de fins de 1996. De facto, e como se pode constatar no quadro abaixo, os instrumentos internos a taxa fixa, passarão a representar quase um terço do total da dívida pública do Estado, diminuindo, em contrapartida, a importância dos instrumentos financeiros internos transaccionáveis com taxa variável (FIP e Obrigações do Tesouro a Taxa Variável - OTRV). Este desenvolvimento confirma a intenção de aumentar a "duração" da carteira à medida que as taxas de juro convergem.

Seguindo o procedimento de anos anteriores, as colocações de dívida pública no mercado doméstico foram essencialmente efectuadas mediante leilões regulares e pré-anunciados de Obrigações do Tesouro a taxa fixa (OT) para os prazos de 3, 5 e 10 anos, e de Bilhetes do Tesouro, que, continuaram a ser utilizados como meio residual de financiamento. Os leilões de colocação de Obrigações do Tesouro a Taxa Variável, passaram, em 1997, a ter lugar regularmente. De salientar, porém, o menor sucesso destes leilões, confrontados com um mercado muito mais carente de títulos de cupão fixo. Este menor sucesso dos leilões de colocação de Obrigações do Tesouro a Taxa Variável foi, aliás, ao encontro do desejo atrás referido de aumento da duração da carteira.

Foi renovada a linha de crédito em escudos, que poderá ser utilizada até ao montante máximo de 200 milhões de contos, com o objectivo de continuar a assegurar uma maior flexibilidade de gestão das necessidades da tesouraria interna do Estado.

Continuando a política de amortizações antecipadas, efectuada no ano de 1996, procedeu-se à amortização de 389 milhões de contos de FIP, cujos custos eram substancialmente superiores aos das fontes de financiamento actuais. Foram também realizadas amortizações antecipadas dos empréstimos Obrigações do Tesouro - Bicentenário do Ministério das Finanças (24,1 milhões de contos) e de dois Empréstimos Internos Amortizáveis, no montante de 36 milhões de contos.

Tendo em atenção a acrescida importância da manutenção de uma base de investidores externos, decorrente do contexto da moeda única, procurou-se manter uma presença visível nos mercados europeus, através da realização de emissões obrigacionistas públicas de dimensão significativa.

Realizaram-se, deste modo, duas emissões com natureza de Benchmark:

A estas emissões, fungíveis a partir de 1999, foram associadas cláusulas de redenominação automática em euro.

Paralelamente, continuaram a ser exploradas algumas oportunidades de mercado, ao nível das emissões a retalho e de colocações privadas, que possibilitaram o acesso a financiamento em condições de custo final muito atractivas.

Face à restrição macroeconómica já apontada, as referidas operações em moeda estrangeira foram, na sua quase totalidade, associadas a operações de swap para escudos. No caso da operação pública no mercado do franco francês, anteriormente mencionada, foi decidido manter a exposição cambial nessa divisa, dentro de uma política de composição de carteira que privilegia as moedas da futura União Económica e Monetária.

Portugal participa no financiamento da União Europeia por meio da entrega regular de fundos. Estes fundos compreendem os recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e direitos agrícolas), os recursos próprios do Imposto sobre o Valor Acrescentado e os recursos próprios com base no Produto Nacional Bruto.

Há ainda a considerar as transferências relativas à participação no Capital do Banco Europeu de Investimento e as contribuições para o Fundo Europeu de Desenvolvimento (cooperação com os países ACP - África, Caraíbas e Pacífico).

No que respeita aos recursos próprios tradicionais, os Estados-membros cobram os direitos e colocam à disposição da União Europeia 90 por cento dos montantes cobrados. Os restantes 10 por cento são retidos como receita nacional, a título de encargos de cobrança.

Os recursos próprios do Imposto sobre o Valor Acrescentado são calculados aplicando uma taxa uniforme à base tributável do Imposto sobre o Valor Acrescentado. A partir de 1995, a base tributável foi limitada a 50 por cento do Produto Nacional Bruto para os Estados-membros cujo Produto Nacional Bruto per capita, em 1991, era inferior a 90 por cento da média comunitária, como é o caso de Portugal.

Quanto aos recursos próprios com base no Produto Nacional Bruto, a taxa de incidência é determinada no decurso do processo orçamental, em percentagem do Produto Nacional Bruto previsional dos Estados-membros, por forma a cobrir integralmente a parte do orçamento da União não financiada pelos outros recursos próprios e por outras receitas. Esta rubrica inclui a reserva monetária do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) - Garantia e as reservas para ajudas de urgência e para garantias de empréstimos.

A compensação a favor do Reino Unido para correcção do desequilíbrio das relações financeiras entre a União Europeia e este Estado-membro foi mantida na actual Decisão dos Recursos Próprios (Decisão nº 94/728/CEE, EURATOM).

Anualmente a Comissão Europeia procede a ajustamentos dos montantes dos recursos próprios do Imposto sobre o Valor Acrescentado e Produto Nacional Bruto, transferidos nos anos anteriores, a partir dos valores revistos pelos Estados-membros para o Produto Nacional Bruto e para a matéria colectável do Imposto sobre o Valor Acrescentado.

No que respeita ao total das transferências de Portugal para a União Europeia, o acréscimo registado em 1997 deve-se ao aumento dos recursos próprios Produto Nacional Bruto induzido pelo crescimento económico e pela evolução do orçamento comunitário.

As transferências da União Europeia para Portugal compreendem os fluxos decorrentes da realização das intervenções a título dos diferentes Fundos Estruturais, do Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP) e do Fundo de Coesão, bem como as ajudas do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Garantia.

No período de vigência do II Quadro Comunitário de Apoio (1994-99), as transferências têm incidência na qualificação dos recursos humanos e na promoção do emprego, no reforço dos factores de competitividade da economia, na melhoria da qualidade de vida, na coesão social e no fortalecimento da base económica regional.

Os montantes a transferir em cada ano decorrem de uma decisão relativa à programação financeira para a totalidade do período em questão, dependendo do ritmo de execução das diferentes intervenções operacionais que integram o Quadro Comunitário de Apoio (QCA).

A evolução das transferências da União Europeia entre 1994 e 1996 foi sempre crescente, sendo de realçar o ano de 1995, com um aumento correspondente a 30 por cento, a reflectir os efeitos da entrada em vigor do Quadro Comunitário de Apoio II.

Os valores registados em 1996 ficaram, contudo, aquém da estimativa apresentada no Relatório do Orçamento de 1997 (-20 por cento), para o que contribuíram principalmente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (-28 por cento) e o Fundo de Coesão (-53 por cento), devido, em parte, a atrasos nas transferências. De realçar que em Janeiro de 1997 foram recebidos 61,2 milhões de contos relativos ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e 33 milhões de contos do Fundo de Coesão.

Os valores estimados para 1997 apontam para um crescimento da ordem dos 13 por cento, que traduz níveis de realização crescentes do Quadro Comunitário de Apoio.

O saldo dos fluxos financeiros com a União Europeia, no período em análise, é sempre positivo, apresentando uma evolução crescente.

Em termos de percentagem do Produto Interno Bruto, o valor estimado do saldo global corresponde a 3,1 por cento em 1997 contra 3,0 por cento em 1996.

As intervenções no Sector Empresarial do Estado resultam da dupla qualidade do Estado de accionista e de entidade contratante de serviço público. Enquanto accionista, o Estado é chamado a intervir junto das empresas, quer no sentido de as dotar de adequadas estruturas de capitais, procedendo, se necessário, ao seu saneamento económico-financeiro, quer no sentido de permitir o concurso de verbas adequadas para a execução de planos de investimento criteriosamente justificados e geradores de retornos económicos adequados.

No âmbito das operações de saneamento económico-financeiro de empresas detidas pelo Estado, assumiu especial relevância a conclusão do Plano Estratégico e de Saneamento Económico Financeiro (PESEF) da TAP Air Portugal, SA. A última tranche de auxílio, no valor de 40 milhões de contos foi aprovada pela Comissão Europeia em Maio de 1997 e está em execução.

O sector ferroviário está a ultimar um plano de intervenção que permitirá sanear a estrutura financeira dos Caminhos de Ferro Portugueses, EP cujo passivo de médio e longo prazo totalizava 404 milhões de contos no final do primeiro semestre de 1997.

No plano da comparticipação do accionista Estado na disponibilização de verbas, sob a forma de dotações de capital, para fazer face aos planos de investimento das empresas públicas, assume especial relevo o apoio a conceder ao Metropolitano de Lisboa, EP (35 milhões de contos), aos Caminhos de Ferro Portugueses, EP (61 milhões de contos) e à Rádio Televisão Portuguesa, SA (14 milhões de contos). O sector dos transportes rodoviários tem também sido reapetrechado com novas frotas e objecto de intervenções várias para a modernização dos respectivos terminais. O accionista Estado prevê intervir nas empresas do sector com 12,5 milhões de contos.

Adicionalmente, a função accionista do Estado tem sido exercida ao nível da criação de novas empresas, tidas por essenciais à execução da política do Governo, nomeadamente com a criação da Nova Lusa Portuguesa, SA, no sector da comunicação social e da FIEP - Fundo para a Internacionalização das Empresas Portuguesas, SGPS, SA, empresa vocacionada para a assumpção de riscos, conjuntamente com investidores privados, em projectos de internacionalização empresarial.

No conjunto das intervenções, estima-se que em 1997 o Estado venha a ocorrer a aumentos de capital em empresas públicas ou participadas em cerca de 200 milhões de contos.

O Estado apoia, por outro lado, a realização de projectos de interesse e relevância nacional, avalizando operações de empréstimo que se mostrem imprescindíveis para a realização desses empreendimentos. Até 30 de Setembro, foi de 108,7 milhões de contos, valor das garantias concedidas pelo Estado a empréstimos das empresas públicas ao abrigo da autorização prevista no nº 1 do artigo 66º da Lei nº 52-C/96, de 27 de Dezembro. Reflecte-se já, e de forma consistente, a intenção de restringir as operações permissivas do crescimento a prazo da dívida pública.

Em indemnizações compensatórias atribuídas a empresas prestadoras de serviço público, serão despendidos em 1997 34,2 milhões de contos. A Resolução do Conselho de Ministros nº 83/97, de 28 de Maio, determinou a atribuição de 12,7 milhões de contos às empresas do sector da comunicação social, 6,7 milhões de contos a empresas do sector dos transportes terrestres, 5,8 milhões de contos a empresas do sector dos transportes ferroviários, 7,9 milhões de contos a empresas do sector dos transportes aéreos e, 1,1 milhões de contos a empresas do sector dos transportes marítimos e fluviais.

A política do Governo no seu relacionamento com as empresas públicas tem assumido a forma de contratualização de serviço público. Foram já celebrados acordos com a TAP Air Portugal, SA, com a Rádio Televisão Portuguesa, SA e com a Agência de Informação - LUSA. Em todos eles, o Estado assume compromissos de indemnização aferíveis de forma quantitativa e objectiva e impõe condições que as empresas têm que observar. Este procedimento permitirá a breve prazo a implementação de políticas transparentes para os contribuintes e a aferição precisa dos ónus das intervenções sociais para as empresas e para o Orçamento do Estado.